Renda Básica Emergencial ou a Emergência de uma Renda Básica Universal?

“Esta ideia expressa o conceito (…) de que os seres humanos têm o direito incondicional de viver, independentemente de cumprirem ou não o seu ‘dever para com a sociedade’. Nós concedemos este direito aos nossos animais preferidos, mas não aos nossos semelhantes.” Erich Fromm in “To have or to be?”, 1976.

Antes mesmo de que o novo coronavírus fosse notícia, a estrutura brasileira de proteção social já mostrava suas limitações, em grande parte decorrentes de ser erguida ao redor da ideia de pleno emprego. A Constituição do Brasil de 1988 (CB/88) garante o salário (artigo 7º, IV) e a previdência social (artigos 201 e 202) aos que trabalham, em grande parte considerados como tais apenas os que possuem emprego. Aos demais, se necessitem, a assistência social (artigos 203 e 204). Ocorre que, na prática, há um importante número de pessoas que não encontram em nenhum destes meios a porta para a inserção social.

Em 2018, apenas 43,4% da população residente no Brasil possuía rendimento proveniente de trabalho[1]. Em janeiro de 2020, a taxa de desocupação da população brasileira era de 11,2%[2]. Ademais, estima-se que 54,45% dos empregos formais existentes no Brasil estão sob risco elevado ou muito elevado de automação até 2046[3].

Todo este cenário de desemprego e precariedade laboral está inserido em uma sociedade em que, segundo dados de 2017, o 1% mais rico da população detém 28,3% da renda total, o que dá ao Brasil a segunda posição no ranking mundial de concentração de renda[4]. Por outro lado, 53,5 milhões de pessoas viviam em situação de pobreza, caracterizada pela renda mensal individual inferior a R$ 420. De tal universo, 13,5 milhões se encontravam em situação de extrema pobreza, com renda individual inferior a R$ 145 mensais[5].

É esta a realidade que agora se prepara, às pressas, pra receber uma indesejável, porém inevitável, visita, qual seja, a pandemia de COVID-19. Que fique claro: o desemprego, a precariedade laboral e a pobreza já estavam muito bem instalados na estrutura social brasileira quando o coronavírus chegou. Ocorre que o distanciamento social é o principal caminho para conter a propagação da pandemia[6], impactando diretamente na produção e na circulação da riqueza, o que já se começa a notar. Empresas reduzem ou interrompem suas atividades, empregados têm seus rendimentos reduzidos ou interrompidos, a baixa circulação de pessoas e recursos inviabiliza grande parte das atividades de autônomos e informais. Os socialmente excluídos seguem excluídos, com um fosso ainda maior em relação à base da pirâmide dos incluídos.

Que fique claro: o desemprego, a precariedade laboral e a pobreza já estavam muito bem instalados na estrutura social brasileira quando o coronavírus chegou.

Estima-se que 17 milhões de postos de trabalho sejam destruídos por mês de isolamento no Brasil, e que, caso o isolamento seja mantido por três meses, haveria uma redução de 21,6% no emprego total, e uma elevação na taxa de desemprego a mais de 30%[7]. Isto não significa que os que estão inseridos no mercado laboral serão os únicos impactados. Ao lado dos trabalhadores informais e dos autônomos, aqueles que já se encontravam desempregados ou em posição de desalento compõem o grupo de principais prejudicados pela conjuntura pois, embora já não tenham nem mesmo um emprego para perder, serão colocados em posição ainda pior que os demais segmentos sociais por não terem poupança acumulada e nem acesso a crédito[8].

Em âmbito global, espera-se uma recessão econômica ainda maior que a decorrente da crise de 2008[9], configurando a pior crise desde a II Guerra Mundial, da qual pode resultar, ao final de 2020, o desaparecimento de quantidade de horas de trabalho equivalente a 195 milhões de trabalhadores em tempo integral no mundo[10].

No Brasil, como resposta à nova situação, foi publicada em 2 de abril de 2020 a Lei n. 13.982, que, nos dizeres de sua ementa, “estabelece medidas excepcionais de proteção social a serem adotadas durante o período de enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (Covid-19)”.

Dentre as medidas emergenciais, destaca-se o Auxílio Emergencial ao Trabalhador (AET), previsto no artigo 2º da Lei n. 13.982/2020. Referido dispositivo diz que “[d]urante o período de 3 (três) meses, a contar da publicação desta Lei, será concedido auxílio emergencial no valor de R$ 600,00 (seiscentos reais) mensais ao trabalhador que cumpra cumulativamente os seguintes requisitos (…)”.

Os requisitos para titularidade do AET são estabelecidos nos incisos do caput do artigo 2º, sendo cinco cumulativos mais um de três alternativos. Para exigir o recebimento do AET, o trabalhador deve, cumulativamente, ser maior de dezoito anos de idade (inciso I), não ter emprego formal ativo (inciso II c/c § 5º), não ser titular de benefício previdenciário ou assistencial, ou beneficiário do seguro-desemprego ou de programa de transferência de renda federal, salvo o Bolsa-Família (inciso III), ter renda familiar mensal per capita de até meio salário mínimo (R$ 522,50) ou renda familiar mensal total de até três salários mínimos (R$ 3.135,00; inciso IV) e não ter auferido rendimentos tributáveis acima de R$ 28.559,70 no exercício de 2018 (inciso V).

Ademais, alternativamente, para ser titular do AET, a pessoa deve exercer atividade na condição de microempreendedor individual – MEI (inciso VI, “a”), contribuinte individual do Regime Geral de Previdência Social (inciso VI, “b”) ou trabalhador informal, seja empregado, autônomo ou desempregado, inscrito no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico) até 20 de março de 2020 ou que declare cumprir o requisito do inciso IV (inciso VI, “c”).

Estima-se que a política do AET demande um custo total de R$ 98,2 bilhões[11], alcance de 54 milhões de pessoas[12] e seja capaz de evitar a extinção de 7,1 milhões de postos de trabalho por mês, alterando o saldo negativo mensal de 17 para 9,9 milhões de posições laborais extintas em decorrência da pandemia de COVID-19[13].

O AET se configura como um benefício assistencial, medida componente da estrutura de seguridade social, motivo pelo qual é matéria de competência privativa da União (inciso XXIII do artigo 22 da CB/88), com limite temporal (3 meses), discricionariamente prorrogável pelo Presidente da República respeitando o limite circunstancial do período de enfrentamento da emergência de saúde pública causada pela COVID-9 (artigo 6º).

Ao analisar-se o texto da Lei n. 13.982/2020, lê-se que, conforme referido no caput do artigo 2º, e reforçado pelas figuras do inciso VI, o benefício emergencial criado se trata de um auxílio ao trabalhador, e não à pessoa humana em situação de necessidade. Em uma análise superficial, o intérprete pode ser induzido a crer que a condição de trabalhador é o principal elemento diferenciador escolhido pelo legislador para estabelecer um tratamento desigual em relação aos demais membros da sociedade.

Se isto fosse correto, estaria desamparada parte daquelas pessoas que, mesmo antes da pandemia, já se encontravam fora do mercado laboral, como se dentre os necessitados aqueles que são funcionais à estrutura econômica merecessem maior proteção por parte do Estado. O AET, então, nada diria àqueles a que as diversas contingências da vida já haviam empurrado para fora das margens do mercado laboral, não figurando como MEI, contribuinte individual do RGPS ou trabalhador informal.

A não ser que o intérprete da Lei considerasse como “trabalhador informal autônomo ou desempregado” (artigo 2º, inciso VI, “c”), por exemplo, o morador de rua que vive daquilo que recebe por meio de pedidos a transeuntes, ou mesmo o estudante que nunca teve um vínculo laboral, a Lei n. 13.982/2020 criaria uma espécie de excluído premium, o “excluído COVID-19”. Metaforicamente, seria como se há muito existisse uma fila de pessoas que dependem de uma ação do Estado para tirá-las da situação de privação material e, de repente, o Estado criasse uma fila preferencial para atender àqueles que chegaram por último.

Entendido isto, restaria a pergunta: é juridicamente tolerável a atribuição de tratamento que vise mitigar a vulnerabilidade financeira de trabalhadores frente à pandemia de COVID-19, sem que medidas semelhantes sejam tomadas em relação a demais pessoas igual, ou ainda mais, vulneráveis que os trabalhadores?

Conforme ensina Bandeira de Mello, para que as discriminações legais sejam compatíveis com o princípio da igualdade deve haver um vínculo de correlação lógica entre a peculiaridade diferencial acolhida e a desigualdade de tratamento em função dela atribuída, desde que tal correlação seja compatível com os interesses constitucionalmente protegidos[14]. A correlação lógica entre o AET e a condição de trabalhador é evidente, restando avaliar se a diferença de tratamento a partir dela é amparada pela CB/88.

Por óbvio, não se deve negar a importância do valor social do trabalho, sendo uma imposição constitucional que a ordem econômica busque o pleno emprego (artigo 170, VIII) e que, dentre os fins da assistência social, esteja a promoção da integração ao mercado de trabalho (artigo 203, III). No entanto, a compreensão dogmática de uma teoria constitucionalmente adequada impõe que se reconheça a posição cimeira dos fundamentos e dos objetivos fundamentais do Estado Social de Direito brasileiro.

Ao Estado compete respeitar a Constituição e, no caso brasileiro, ela funda a República sobre, entre outros pilares, o valor social do trabalho e a dignidade da pessoa humana (artigo 1º). Com base em tais fundamentos, cabe ao Estado construir (e não só permitir) uma sociedade livre, justa e solidária, além de erradicar (e não só seletivamente diminuir) a pobreza e as desigualdades sociais (artigo 3º). Para isto, a CB/88 deixa bem claro que a ordem econômica é um objeto à disposição da vida digna (artigo 170), e não o contrário. O trabalho possui constitucionalmente reconhecido seu valor social, mas não o condão de condicionar a dignidade humana.

Assim, parece no mínimo questionável frente aos fundamentos e objetivos do Estado Social de Direito criado pela CB/88, uma estrutura de proteção social que aponte no indivíduo um elemento diferenciador com base naquilo que ele faz (trabalho), e não naquilo que é (pessoa humana), como se não fosse a todos reconhecido o mesmo grau de dignidade. Há um segmento social que, pela incapacidade de inserir-se socialmente pelo trabalho, era invisível aos olhos da legislação de proteção social antes da pandemia da COVID-19, e o seguiria sendo perante uma legislação emergencial que se limitasse a proteger o trabalhador, como se o dever de o Estado intervir na sociedade para impedir a exclusão social fora derivação exclusiva da pandemia.

Há uma lógica compreensível em que o trabalhador receba o salário como contraprestação de seu serviço e os benefícios previdenciários a partir de sua contribuição. Mas identificar na função de trabalhador o elemento restritivo que define a titularidade de benefício de assistência social, constitucionalmente prevista pra quem dela necessitar, desafia a elasticidade do razoável.

O Decreto afirma que, para fins do AET, qualquer desempregado acima dos 18 anos, não beneficiário de seguro desemprego, é um “trabalhador informal”.

Eis que, em 07 de abril de 2020, o Presidente da República, para regulamentar a Lei n. 13.982/2020, publica o Decreto n. 10.316, cujo artigo 2º dispõe que “[p]ara fins do disposto neste Decreto, considera-se: (…) II – trabalhador informal – pessoa com idade igual ou superior a dezoito anos que não seja beneficiário do seguro desemprego e que: (…) d) esteja desempregado”.

Ou seja, não se sabe se por adotar uma concepção ampla do termo trabalhador, para assim contemplar toda e qualquer pessoa que realize alguma atividade, ainda que não remunerada, o que seria louvável por reconhecer a importância social de atividades invisíveis, ou para unir os cabos deixados soltos por uma questionável técnica legislativa, o fato é que sim, o Decreto afirma que, para fins do AET, qualquer desempregado acima dos 18 anos, não beneficiário de seguro desemprego, é um “trabalhador informal”.

Com esta definição em mente, voltando ao texto da Lei, parece que a relevância do inciso VI, ao diferenciar MEI, contribuinte individual do RGPS e trabalhador informal, é exemplificar aquilo que, de maneira ampla, já está previsto no inciso II, e detalhado no § 5º, como trabalhador sem emprego formal ativo.

Na prática, isto significa que a pessoa que cumpra o inciso II do artigo 2º da Lei n. 13.982/2020, cumpre o inciso VI. Ou seja, para fins de titularidade do AET, desde que seja pessoa humana que cumpra os incisos I a V do artigo 2º, tanto faz se o indivíduo é MEI, contribuinte individual do RGPS, trabalhador autônomo, trabalhador informal, trabalhador voluntário não remunerado, pedinte em situação de rua, estudante em tempo parcial ou integral, cuidador da família em tempo integral, artista ou qualquer outra ocupação que queira dar à sua vida. Ou seria razoável, em respeito à coerência da norma e ao princípio da isonomia, que algum indivíduo sem emprego formal ativo não fosse considerado, pelo menos, desempregado?

Por mais que os enunciados legais tentem induzir a uma concepção equivocada, a norma que se extrai não deixa dúvidas. A Lei não se dirige restritivamente ao trabalhador, mas sim à pessoa que não possui um nível mínimo de renda. Sequer pode-se afirmar que a Lei se destine ao cidadão brasileiro, pois não se extrai de seu texto norma que afaste da titularidade os estrangeiros residentes no país, exclusivamente por esta característica. Trata-se de uma política temporária de renda mínima. A função da diferenciação feita pelo inciso VI do artigo 2º não pode ser mais do que exemplificar, e assim facilitar a operacionalização da forma de cadastro, solicitação e pagamento do benefício pois, ao fim e ao cabo, os verdadeiros critérios de elegibilidade estão nos incisos de I a V.

Resta questionar o que leva o legislador a forçar um conjunto de enunciados em torno da figura do trabalhador, por trás da qual está a narrativa de que apenas a quem exerça alguma atividade devem ser garantidos os meios materiais para uma existência digna. O solicitante não precisa exercer nenhuma atividade, ele precisa ser pessoa humana. Ou em algum mundo, fora da ficção jurídica criada pela Lei n. 13.982/2020, pode-se logicamente afirmar que algum trabalhador “exerça a atividade na condição de (…) trabalhador informal (…) desempregado” (do artigo 2º, VI, “c”)?

Aquilo que é admirável na poesia concretista de Décio Pignatari, ou mesmo em letra de Caetano Veloso, não cabe em um texto legal. Não é função do legislador jogar com o avesso do avesso do avesso do avesso nos enunciados legais. Chega a ser perverso esperar que a parte mais vulnerável da população brasileira, além de ter um aparelho eletrônico que lhe permita baixar um aplicativo, precise saber que “trabalhador informal”, dentre outras realidades, pode significar desempregado, pedinte, estudante ou cuidador de familiares. Isto apenas contribui para um labirinto burocrático que não possui outro resultado que o de afastar o cidadão de seu direito.

Neste cenário, em que o AET é chamado de Renda Básica Emergencial[15], cabe lembrar o que é a Renda Básica Universal (RBU), positivada no ordenamento jurídico brasileiro sob o nome de Renda Básica de Cidadania (RBC), por meio da Lei n. 10.835/2004, aprovada por consenso nas duas casas parlamentárias e fruto do empenho do então Senador Eduardo Suplicy[16].

Nos termos de artigo 1º, referida Lei institui, a partir de 2005, a Renda Básica de Cidadania, como direito de todos os brasileiros residentes no país e estrangeiros residentes há pelo menos cinco anos no Brasil, independente de sua condição socioeconômica, receberem um benefício monetário anualmente. Os parágrafos do artigo 1º definem que opagamento da RBC poderá ser feito em parcelas iguais e mensais (§ 3º), mas deverá ser de igual valor para todos, e suficiente para atender às despesas mínimas de cada pessoa com alimentação, educação e saúde, respeitados o grau de desenvolvimento e as possibilidades orçamentárias do país (§ 2º).

No entanto, a Lei prevê que a universalidade do direito deverá ser alcançada por etapas, priorizando-se as camadas mais necessitadas da população, de acordo com critérios a serem definidos pelo Poder Executivo (§1º), ao qual também cabe a regulamentação de determinados aspectos, tais como as etapas de implementação, o valor do benefício, a consignação dos valores no Orçamento-Geral da União para 2005 e as demais medidas necessárias para a execução do Programa (artigos 2º, 3º e 4º).

Na prática, já se contam mais de 16 anos em que a Lei n. 10.835/2004 foi publicada sem que o Poder Executivo a tenha regulamentado, consignado valores orçamentários para sua execução ou mesmo designado grupo de trabalho para analisar os detalhes de sua implementação.

A RBC se encaixa perfeitamente naquilo que a literatura especializada denomina Renda Básica Universal (RBU)[17], pois se trata de um pagamento periódico, realizado por uma comunidade política, em moeda corrente, em valor igual para todos, a título individual, sem exigência de comprovação de insuficiência de recursos ou cumprimento de quaisquer requisitos vinculados ao trabalho[18]. Ou seja, reúne os 5 elementos que, de forma cumulativa, caracterizam a RBU: 1) regularidade, e não um pagamento único em determinado momento da vida; 2) em moeda corrente, e não pela entrega de bens ou prestação de serviços; 3) individualidade, e não em bases de estruturas coletivas, como a família, o lar ou a unidade nuclear; 4) universalidade, concedida a todos os indivíduos de determinada comunidade política independente de sua condição socioeconômica; e 5) incondicionalidade[19], posto que não se exige daquele que a recebe que trabalhe, busque trabalho ou tenha qualquer nova conduta específica em relação à sua vida individual.

A transição do AET à RBC, por meio da regulamentação da Lei n. 10.835/2004, tornando exigível do Estado um direito a pagamento individual, em dinheiro, permanente, universal e incondicionado, pode ser peça importante de uma estrutura que dê maior densidade à concreção dos objetivos constitucionais de erradicação da pobreza e das desigualdades sociais, bem como da criação de uma sociedade livre, justa e solidária. Modelo este que se faz ainda mais necessário em um cenário de crise, resguardando a dignidade da pessoa humana, e sua precedência constitucional em relação ao trabalho.

Não se trata de substituir toda a estrutura de serviços do Estado Social pela RBC. Tampouco se pode esperar que a RBC seja uma panaceia que sanará sozinha todos os problemas da estrutura de proteção social. Enquanto o AET, por ser emergencial e temporário, pode ser suportado por meio da emissão de títulos da dívida pública, dentre as medidas simultâneas que a RBC demanda está, por exemplo, uma forte mudança na estrutura tributária vigente, com caráter marcadamente progressivo, em respeito às escolhas normativas da CB/88.

A RBC rompe com a ideia de que o trabalho liberta (“arbeit mach frei”), que já não deveria ser mais que peça dos museus, outrora campos de concentração, que ainda adorna. Um dos avanços do constitucionalismo pós II Guerra Mundial é o reconhecimento da dignidade humana como o ponto de partida dos direitos fundamentais. Otto Bachof lembrava que, quatro anos após a promulgação da Lei Fundamental de Bonn, ainda era necessário destacar que a dignidade humana não exige só a liberdade, mas um nível mínimo de segurança social, pois sem os fundamentos materiais de existência digna, a própria dignidade humana é afrontada[20].

No Brasil, mesmo em 2020, parece ainda ser importante destacar que o mínimo existencial é devido não apenas aos trabalhadores, mas a toda pessoa humana como elemento de sua dignidade constitucionalmente assegurada.

Fonte: https://www.linkedin.com/pulse/renda-b%C3%A1sica-emergencial-ou-emerg%C3%AAncia-de-uma-universal-thiago-rocha/?published=t

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