O truncado jogo das alterações na Lei do Auxílio Emergencial ao Trabalhador

“A coerência interna do texto domina os impulsos do leitor, de outro modo incontroláveis.” Umberto Eco in “Interpretação e Superinterpretação”

Para aqueles que acompanham o tema desde, pelos menos, a publicação da Lei n. 13.982 (Lei do Auxílio Emergencial ao Trabalhador – AET) no último dia 02 de abril, resta claro que a urgência da aprovação da medida fez com que alguns dos parlamentares optassem por postergar a discussão acerca de determinados aspectos da amplitude do AET, também conhecido como Renda Básica Emergencial (RBE), para o jogo de volta, em um segundo momento, por meio de alterações à lei quando da vigência desta.

Muitos destes temas vieram a compor o texto que, após os devidos trâmites nas duas casas congressuais, em 22 de abril foi aprovado pelo Senado Federal no PL n. 873/2020 e, no dia seguinte, encaminhado para sanção presidencial, resultando na Lei n. 13.998/2020 de 14 de maio de 2020, de agora em diante referida neste texto como Lei de Alterações.

Sem entrar na discussão dos pormenores que fazem saltar aos olhos que, em um tema que traz a emergência em seu próprio nome, o Presidente da República tenha levado mais tempo para publicar a sanção do que o Congresso levou para concluir a tramitação bicameral, os próximos parágrafos se dedicam a uma primeira análise dos principais aspectos da Lei de Alterações.

Os aspectos básicos do AET, tal como dispostos na lei de sua criação, já foram tratados em outra oportunidade, pelo que se passa diretamente ao que há de novo, e também ao que se esperava que houvesse. Explique-se: no texto sancionado pelo Presidente brilha por sua ausência grande parte daquilo que fora aprovado pelo Parlamento. Em termos práticos, nada menos que doze dispositivos que compunham o texto encaminhado para sanção foram objeto de veto presidencial.

Voltem-se os olhos à Lei de Alterações. Dentre as modificações sancionadas, três merecem especial referência. A primeira delas é a mudança do inciso I do artigo 2º, abrindo uma exceção ao limite mínimo de 18 anos de idade do beneficiário, de forma a incluir na hipótese legal a mãe que esteja abaixo de tal idade. Atuou neste ponto o legislador no sentido de reconhecer especial cláusula de vulnerabilidade, amparado pela obrigação de diferenciação imposta pelo próprio princípio da igualdade, tal qual a norma que se extrai do caput do artigo 5º da Constituição de 1988.

Permita-se aqui abrir um parêntesis para lembrar da compreensão constitucionalmente adequada do princípio da igualdade, em especial dos tratamentos diferenciados por ele admitidos, o que será bastante útil para análise de alguns dos tópicos a seguir.

Neste campo, na ADI 3.330, o Supremo Tribunal Federal (STF) já decidiu que “(n)ão há outro modo de concretizar o valor constitucional da igualdade senão pelo decidido combate aos fatores reais de desigualdade. O desvalor da desigualdade a proceder e justificar a imposição do valor da igualdade. (…) Não é toda superioridade juridicamente conferida que implica negação ao princípio da igualdade. O típico da lei é fazer distinções. Diferenciações. Desigualações. E fazer desigualações para contrabater renitentes desigualações.”

Na doutrina, com muita precisão, Celso Antônio Bandeira de Mello expõe que “(a)s discriminações são compatíveis com a cláusula igualitária apenas e tão-somente quando existe um vínculo de correlação lógica entre a peculiaridade diferencial acolhida por residente no objeto, e a desigualdade de tratamento em função dela conferida, desde que tal correlação não seja incompatível com interesses prestigiados na Constituição.”[1].

O texto sancionado também introduz no artigo 2º da Lei do AET o §13, que veda às instituições financeiras efetuar descontos ou compensações que impliquem a redução do valor do auxílio, a pretexto de recompor saldos negativos ou de saldar dívidas preexistentes do beneficiário. Passa assim a integrar o texto legal aquilo que antes poderia depender da manifestação do Poder Judiciário no caso concreto para reconhecer o caráter alimentar do AET e, assim, considerá-lo impenhorável nos termos do inciso IV do artigo 833 do CPC, o que já era inclusive objeto de orientação do CNJ, conforme artigo 5º da Resolução nº 318/2020.

Em um país em que há alta vulnerabilidade à pobreza, não se apresenta razoável supor que uma pessoa tenha sido capaz de manter até o início de 2020 a mesma condição de rendimentos do final de 2018.

A análise da terceira alteração já exige não só a consideração daquilo que fora vetado, mas também a compreensão de como se deu o debate parlamentar em torno do tópico. O inciso V do artigo 2º da Lei do AET estabelece como um dos requisitos para titularidade do benefício que o indivíduo não tenha recebido no exercício de 2018 rendimentos acima do mínimo tributável pelo Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF), equivalente a R$ 28.559,70.

Tal dispositivo foi amplamente criticado pois, em um país em que há alta vulnerabilidade à pobreza, não se apresenta razoável supor que uma pessoa tenha sido capaz de manter até o início de 2020 a mesma condição de rendimentos do final de 2018. Ademais, a própria Lei do AET já traz eu seu inciso IV outro critério de direcionamento do benefício de acordo com a renda familiar mensal.

Segundo o Relator do PL n. 873/2020 no Senado Federal, em seu Parecer n. 23 de 2020, das negociações entre o Congresso e o Ministério da Economia resultou o acordo de que requisito de exigibilidade referente aos rendimentos de 2018 seria revogado do texto legal, sob a condição de que o valor recebido a título de AET não fosse isento na tributação de IRPF de 2020. Para concretizar o supostamente apalavrado, o texto de referido PL enviado para sanção presidencial estabelecia a revogação do inciso V do artigo 2º da Lei n. 13.982/2020 e a inserção do § 2º-B no mesmo artigo, dispondo sobre a obrigatoriedade de o beneficiário do AET que tenha em 2020 rendimentos tributáveis acima da faixa de isenção do IRPF, acrescentar ao imposto devido o valor do AET recebido por si ou por seus beneficiários, quando da elaboração de sua declaração de ajuste anual de 2021.

Mas, relembrando a anedota envolvendo Mané Garrincha, na Copa do Mundo de 1958, parece que faltou combinar algo com os russos ou, talvez, o seu defensor entendeu por bem não cumprir o combinado e resolveu dar um carrinho pelas costas no anjo das pernas tortas antes que ele alçasse a bola na área. Traduzindo para os menos afeitos ao mundo do futebol: o Presidente da República sancionou a inserção do § 2º-B ao artigo 2º, mas vetou a revogação do inciso V.

Ou seja, com a aprovação da Lei de Alterações, além de seguir vigente o critério de elegibilidade ao AET com base nos rendimentos de 2018, os beneficiários que tiverem rendimentos superiores ao limite de isenção de 2020 terão de devolver integralmente o valor recebido a título do benefício. Destaque-se que o § 2º-B fala em “acrescentar ao imposto devido o valor do referido auxílio”, o que é ligeiramente diferente de acrescentar ao imposto devido o valor resultante da incidência do IRPF sobre o referido auxílio. Em suma, no que se refere a este tópico, a Lei de Alterações colocou o beneficiário do AET em situação jurídica pior do que a até então vigente.

Conforme a Mensagem n. 268, que expõe os motivos do veto, tal decisão fora tomada pelo Presidente da República, ouvidos Ministério da Cidadania e da Economia, por entender que a revogação do inciso V geraria “insegurança jurídica, contrariando o interesse público e colocando em risco a própria política pública”, posto que referido critério “filtra e focaliza a aplicação do dinheiro público, concentrando-o nos grupos que mais necessitam.”

Ora, que o critério filtra a aplicação dos recursos está mais do que claro, sendo aqui aplicáveis todas as críticas às condicionalidades expostas pelos defensores da Renda Básica Universal (RBU). Mas, entre reconhecê-lo como critério direcionador de recursos e aceitá-lo como objeto razoável de uma norma jurídica para afastar da titularidade do AET, supondo que há uma correlação lógica necessária entre os rendimentos auferidos em 2018 e a condição de rendas no início de 2020, há um longo caminho, pavimentado pelo princípio constitucional da igualdade.

Outro dispositivo vetado pelo Presidente da República foi o que alterava o § 3º ao artigo 2º da Lei do AET. O objetivo de tal alteração era estender o direito ao recebimento de duas cotas do auxílio a qualquer pessoa provedora de família monoparental, e não o manter restrito à mulher, tal como estabelece a legislação vigente.

De acordo com a Mensagem n. 268, ao expor os motivos do veto ao dispositivo, tal ampliação ofenderia o interesse público por não criar mecanismos de proteção às mães-solo em face de pleitos indevidos realizados por ex-parceiros que cadastram de forma fraudulenta o CPF do filho, impedindo o acesso da mãe à cota dupla.

A motivação que entra por uma estrada equivocada dificilmente chegará ao destino adequado. Ao fim e ao cabo, o que a mensagem de veto expõe como motivo para não extensão do direito ao homem provedor de família monoparental é a incapacidade da Administração Pública em evitar ou reparar os casos de fraude ao sistema de cadastro e pagamento.

É no mínimo questionável que esta correlação seja compatível com os interesses protegidos pela Constituição de 1988, ainda mais quando uma interpretação em sentido contrário da razão exposta pela mensagem de veto deixa claro que seria possível a criação de mecanismos para evitar os pleitos indevidos. Sem ir muito longe, uma análise da regra de preferência de pagamento do AET, estabelecida pelo Decreto n. 10.316/2020, dá uma dica de caminho que pode ser tomado. Segundo o inciso I de seu artigo 8º, o sexo feminino é primeiro critério de preferência para o pagamento do benefício, no caso de membros elegíveis de uma mesma família. Ora, parece bastante razoável que fosse utilizado o mesmo instrumento normativo para fundamentar um sistema de correção de duplicidades  que, nos casos de filho menor cadastrado por ambos os pais, desse preferência à mãe no pagamento da cota dupla do AET.

Embora não conste na motivação do veto, mas apenas pra qualificar o debate, a discussão estaria mais bem situada se residisse na análise da escolha do critério de diferenciação com base no sexo que, por ser característica que foge ao controle dos indivíduos, converte-se em elemento suspeito se não devidamente justificado.

Isto remeteria à resposta a duas questões sequenciais, sendo que a segunda depende da resposta positiva à primeira: 1) O fato de ser provedora de família monoparental, qualquer que seja seu sexo, coloca a pessoa em situação de vulnerabilidade em relação às demais que justifique uma diferenciada proteção de seus rendimentos? 2) Entre as pessoas provedoras de família monoparental, que observem os requisitos legais para titularidade do AET, há uma especial condição de vulnerabilidade daquelas de sexo feminino em relação às do sexo masculino que justifique que aquelas tenham maior proteção de sua renda?

Ainda que pareça meramente teórica, a postulação acima possui efeitos práticos relevantes. Se a resposta à primeira questão for negativa, não há que se falar em cota dupla para qualquer pessoa. Partindo do suposto que tal questão foi superada na prática pela previsão da cota dupla no § 3º do artigo 2º da Lei do AET, passa-se à segunda. Antes de mais nada, importante ressaltar que a resposta adequada a tal análise não pode ser obtida sem o estudo consistente de dados sobre a situação de pais e mães provedores de família monoparental na sociedade brasileira.

Feita esta observação, se a resposta à segunda questão é negativa, tem-se por indevido o veto. Se positiva, cria-se uma situação curiosa: o homem provedor de família monoparental faria jus a uma proteção de renda maior à das demais pessoas, mas menor que a da mulher-solo. Quanto às consequências de tal entendimento para o AET, a solução seria algo mais simples se houvesse uma tabela escalonada de valores, em que se pudesse situar o homem provedor de família monoparental em uma situação intermediária. Mas não é este o caso. Tal como estruturado, o AET possui uma estrutura binária de valores, a cota única ou a cota dupla.

Ao vetar o § 3º do artigo 2º da Lei do AET, o Presidente da República, tacitamente, pois a motivação do veto sequer menciona o princípio da igualdade, entendeu adequado dar ao viúvo com três filhos o mesmo tratamento do homem sem filhos.

Se está demasiado abstrata a abordagem para se antever a solução, considere-se, por exemplo, a situação de um homem que atende aos requisitos de elegibilidade do AET, viúvo, com três filhos menores, responsável pelo sustento de todos eles. Dado que se está diante de uma escolha binária, no que se refere à vulnerabilidade em virtude dos seus rendimentos, esta pessoa estaria em uma situação mais próxima à de um homem sem filhos ou à de uma mulher, viúva e, para dar um ar de dificuldade à questão, responsável pelo sustento de apenas um filho menor? Ao vetar o § 3º do artigo 2º da Lei do AET, o Presidente da República, tacitamente, pois a motivação do veto sequer menciona o princípio da igualdade, entendeu adequado dar ao viúvo com três filhos o mesmo tratamento do homem sem filhos.

Outro dispositivo vetado pelo Presidente da República é o que inseria o § 2º-A no artigo 2º da Lei do AET. O texto vetado previa que “(s)em prejuízo de outras categorias profissionais, incluem-se naquelas a que se refere a alínea “c” do inciso VI do caput deste artigo os que, de todas as etnias, exerçam profissão regulamentada por lei específica, desde que estejam devidamente inscritos no respectivo conselho profissional;” e, na sequência, trazia mais de duas mil palavras para citar profissões as mais diversas.

Ao que parece, não satisfeito com a questionável técnica legislativa aplicada no texto original da Lei do AET, o Parlamento resolveu tornar ainda mais confusa a narrativa em torno de quem seria o real beneficiário do auxílio. Como já apontado oportunamente, a função da diferenciação feita pelo inciso VI do artigo 2º não pode ser mais do que exemplificar, e assim facilitar a operacionalização da forma de cadastro, solicitação e pagamento do benefício pois, ao fim e ao cabo, os verdadeiros critérios de elegibilidade estão nos incisos de I a V.

Neste mesmo sentido, a não ser que alguma espécie de superinterpretação, bem ao estilo analisado por Umberto Eco [2], atribuísse à expressão “sem prejuízo de outras categorias profissionais” algum sentido incoerente com o texto da própria Lei e totalmente diverso daquele usualmente admitido pela língua portuguesa, o proposto § 2º-A não faria mais do que inserir na lei um rol exemplificativo, e de forma alguma exaustivo, do que poderia ser considerado dentro da estranha figura de pessoa que “exerça a atividade na condição de (…) trabalhador informal (…) desempregado” (do artigo 2º, VI, “c” da Lei do AET). Frise-se que o caráter exemplificativo do citado rol está expresso no já referido Parecer n. 23 de 2020, do Relator do PL n. 873/2020 no Senado.

Só por isso, por ser normativamente inútil, a inserção de tal dispositivo já seria criticável. Ocorre que, ao exigir que os trabalhadores ali listados estivessem inscritos no respectivo conselho profissional, o citado § 2º-A deixa de ser meramente uma inútil lista de exemplos para se converter em perniciosa restrição dos critérios de elegibilidade ao AET.

Que se perdoe o autor deste texto por mais uma metáfora futebolística, mas em uma cena digna da divisão de acesso aos piores campeonatos de várzea, o Congresso, aparentemente acreditando que estava afastando o perigo de sua área de defesa, por meio de uma jogada plasticamente bonita aos olhos da torcida, finalizou contra sua própria meta mas, centímetros antes de cruzar a linha do gol, a bola acabou sendo involuntariamente desviada pelo grosseiro atacante da Presidência da República (claramente um falso 9), tomando a direção da linha de fundo.

Explique-se: o Congresso aprovou a inserção do § 2º-A ao artigo 2º da Lei do AET, supostamente acreditando que ampliava a extensão do benefício a novas categorias profissionais, quando na verdade não fazia mais do que exemplificar a regra já contida no texto legal e adicionar um novo critério limitador ao exigir o registro dos profissionais nos respectivos conselhos.

Em sua Mensagem n. 268, a Presidência da República dedica extenso texto para justificar o veto ao § 2º-A, afirmando que a propositura legislativa não apenas viola o princípio constitucional da isonomia, por não haver razões que justifiquem o “tratamento diferenciado para recebimento do benefício” e excluir da lei em vigor determinados trabalhadores informais, como, ao supostamente ampliar o rol de beneficiários, cria despesa obrigatória ao Poder Público sem indicar a respectiva fonte de custeio.

Ora, como exposto acima, o § 2º-A não amplia o rol de beneficiários, ou mesmo impõe tratamento diferenciado a determinadas categorias. Apenas exemplifica hipóteses de atendimento aos critérios já dispostos nos incisos do artigo 2º da Lei vigente.

Justiça seja feita, a mensagem de veto também menciona em suas razões a indevida inclusão da inscrição nos conselhos profissionais como critério de elegibilidade. Entretanto, ao lado dos demais argumentos expostos na mensagem, poucas razões há para se acreditar que este seria, por si só, causa suficiente para a decisão da Presidência da República.

Nesta partida em que se joga a garantia de um mínimo de renda para manter a vida digna da população mais vulnerável, vários veículos da mídia, tal qual os narradores e comentaristas enganados pelo ângulo de posicionamento de suas cabines, transmitem à população aquilo que parece ter acontecido, e não o que realmente ocorreu, e muito menos o que poderia ter ocorrido. O resultado? O placar parcial indica vitória da narrativa de que a norma extraída da Lei do AET é mais restritiva do que realmente é, afastando do pedido do benefício muitas pessoas que dele necessitam e a ele fazem jus ao cumprir todos os critérios legais.

Mas a bola ainda rola. No momento em que se publica esta análise, os vetos presidenciais aguardam a apreciação em sessão conjunta do Congresso Nacional que, nos termos do § 4º do artigo 66 da Constituição de 1988, poderá rejeitá-los por maioria absoluta dos Deputados e Senadores.


[1] MELLO, Celso Antônio Bandeira de, O conteúdo jurídico do princípio da igualdade, 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.

[2] ECO, Umberto, Interpretação e superinterpretação, São Paulo: Martins Fontes, 2005.

Fonte: https://www.linkedin.com/pulse/o-truncado-jogo-das-altera%C3%A7%C3%B5es-na-lei-do-aux%C3%ADlio-ao-thiago-rocha/?published=t

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